摘要 近年来，中国对其户口制度进行了种种改革。中国的户口制度拥有限制人口流动的权力，并且掌握着中国大多数农村人口获得由国家资助的福利的途径。2005年底掀起的一股新闻报导浪潮将最新一轮的改革举措理解为：户口即将被废除，而农村居民很快将被“赋予城里人的权利”。本文将就最近的改革对户口制度基本运作的影响进行说明，从而检验这些改革声明的有效性。我们将指出，对户口制度功能运作与户口用语微妙变化的混淆导致了对改革举措夸大的阐释。这些改革累积的效应并不是废除户口，而是将户口政策的责任下放给地方政府，在很多情况下，这实际上使农民向城市的永久性迁移变得比以往任何时候都困难。从更广泛的层面上说，作为农村人口与城市人口之间一条主要的鸿沟，户口制度仍然具有强大的影响力，并且丝毫没有受到损害。
今年已经度过其第50个生日的中国户口制度（户口或者户籍），对居住在这个人民共和国里的人民生活的很多方面都产生了重要的影响。今天，对于研究中国的学者来说，将户口，连同性别、年龄和收入，看作是界定约束个人行为的外在的主要变量之一，这是非常正常的。1、与台湾或日本有着相同名字的居住登记制度相比，中国的户口制度有着更为重要的功能，出于很多对于国家的运行必不可少的目的，这一制度大体上将公民划分为两个阶层，并且严重影响到了数亿普通人的生计。在这一制度之下，大约有8亿农村居民被当做是低下的二等公民，他们被剥夺了在城市中定居的权利以及大部分的城市居民所享有的获得基本福利与政府提供的服务的权利，这些权利包括从能够购买一张城市公交卡这样的小的利益，一直到像将他们的子女送入其父母工作所在城市的公立学校这样的更为重要的权利。这一制度还将农民排除在很多城市工作之外，除了那些被认为是“脏”、危险或者收入非常低的工作。2、中国长期存在的“不完全城市化”的政策，正如在改革年代所实行的那些政策，允许农民迁移到城市但是却不给予他们永久居留权以及很多相关的社会福利。作为一项完善的制度，户口制度是中国声名狼藉的城乡“隔离制度”的基石，它创造出了一套“被无形的围墙包围的城市”的制度。它是不公平与不平等的一个主要根源，或许还是中国社会与地域阶层分化最重要的根基，而且还可以认为这加剧了这个国家最为普遍的侵犯人权现象。
至少从20世纪90年代中期开始，记者们就一直把有关户口制度“改革”的官方声明理解为预示着我们所知道的户口制度的终结。例如，早在1994年2月，香港的《南华早报》就发表了一篇题为“登记制度即将被废除”的文章，报导了一项中国放弃对农业与非农业人口进行划分的计划。1994年到2005年年初之间，很多其他带有类似信息的文章被发表在香港和西方的媒体上。这些消息似乎是与同一时期的数百条新闻相一致的，这些新闻大部分都来自中国官方认可的网站，有着令人欢喜的、但却经常是误导性的标题，声称一个会给农民带来自由或是包围城市的围墙倒塌的新时代即将到来。1近一轮有关户口制度即将被废除的新闻报导出现在中国国内媒体报导了公安部（MPS）的一项报告之后，这项声明是在2005年10月底由中央委员会召集的，一场有关于公共秩序的会议上发出的，内容是有关消除对农业与非农业户口的分类。11月2日，中国官方的英文报纸《中国日报》以“农村居民将被赋予城市权利”为题报导了这一新闻，并将这一行动誉为在十一省内“废除‘农村居民’与‘城市居民’之间区分的里程碑式的创举”。
根据中国国家媒体的报导（或许是《中国日报》的那条新闻），许多国际媒体一同以一种可以被称作“解释推断”的方式报导了同样的新闻，并且进一步延伸到了废除户口的问题。例如，《中国日报》的报导发出几小时之后，路透社很快便在《国际先驱论坛报》上发表了题为“中国的农民工将获得更多权利”的新闻报导。次日，《纽约时报》在一篇题为“中国将放弃市民与农民在法律上的差别”的文章中重复了这一消息。这一报导的另一个版本由BBC于11月10日发布，题为“中国重新思考对农民的‘隔离制度’”。第一家报导这一消息的“境外媒体”似乎是10月27日香港《南华早报》，这条新闻有着一个引人注目的标题：“移居者获得城市居民地位；户口制度被彻底修改以缩小农村与非农村地区间的差距”。
这些国际知名媒体的密集报导表明这一新的举措等同于废除声名狼藉的户口制度，这可能会对中国社会，尤其是对中国的1亿或更多的民工以及其余的农村人口产生深远的影响。这些新闻报导意味着事实上户口制度很快就会与对中国社会的研究毫无联系。例如，《纽约时报》写道：“该计划将会消除由毛泽东在20世纪50年代所创立的人口控制政策的基石”。《国际先驱论坛报》的报导也假设“改革将在理论上终止不平等待遇模式，这一模式包括经常性的拒付农民工（农民工通过为城市的工厂和蓬勃发展的建筑业提供劳动力而推动这个国家经济快速发展）工资”。BBC的记者在这一点上走的更远，声称“人们提议的废除户口制度……有望通过鼓励来自更为贫困的西部地区的劳动力的新一轮涌入来促进进一步的增长”。他更进一步论述道：“更为值得注意的是，领导层在面对来自那些主管社会保障的人的反对时，推动这些变化的明确决心”。媒体对这个问题的狂热预示着一个新时代的来临，这是一个有着平等的农村与城市权利以及允许自由迁徙的时代，这是几亿中国农民在过去半个世纪的一个梦想。如果我们严肃地对待这些报导的话，那么中国似乎是在仅仅用颁布法令废除户口制度的方式来解决其最为棘手和根本性的一个社会、经济与政治问题。事实上，这种解释已经开始深入西方大多数更为严肃的学术研究之中。
这些描述同研究这一问题的学者所提供的分析形成了强烈的对比。本文作者之一在2004年提出只有当中国的城乡关系发生了根本性的转变时，户口制度才会被废除，而且我们认为在过去的三年中并没有这样的转变。同样地，王飞凌最近的一篇对户口制度的调查分析也得出结论，认为“尽管户口制度被改造和调整，这一无所不在且强有力的制度仍然存在并且发展良好”。事实上，在《纽约时报》的报导出现仅仅几周之前，美国国会及行政当局中国委员会就发布了一则有关中国户口改革进展的报告，报告得出结论认为改革对于改善从农村的到城市的移居者的境遇作用不大，需要有更为全面的改革。这些密集的新闻报导究竟仅仅是一场恶作剧，还是没有经验的观察者对中国做出的又一次看似漫不经心的解读？尽管有着学术上的怀疑者，但是事实上究竟有没有一个正在形成的奇迹？这些问题促使我们更为仔细地探查户口改革这个主题。
公安部11月份的报告发布之后，在中国的一些媒体、网站和博客中确实有一段充满希望的日子。然而，当我们抛开那些有关户口制度即将死亡的报导时，我们会为这些事情感到困惑：很多同样古老的，有关农民工困境的故事，大部分的内容都是不幸的，是他们在户口制度下所受到的不平等待遇。我们发现，在2005、2006或是2007年，农民工争取平等与城市权利的斗争并没有本质上的变化。我们发现的最具有讽刺意味的新闻——或许是最明显的对最近一轮户口改革的预测的讽刺——是由深圳，中国最大和最有名的移民城市，所发布的一项公告，这项公告在《纽约时报》那篇吸引眼球的、有关废除户口的新闻发布的同一天，要求限制农民工子女进入地方公立学校。
由2005年末的媒体报导引发而来的，本篇文章的首要关切就是这一问题：中国正在废除户口制度吗？答案非常重要，因为废除户口制度肯定是中国通往现代开放与平等社会之路的一个主要标志。以Cheng and Selden, Solinger, Chan and Zhang, Mallee, Yu, and Wang的丰富学术研究成果为基础，下一部分将扼要概述在最近的改革环境之下户口操作的一些重要具体细节，并且详细阐述有关“户口”的词汇的细微差别，尤其是与农转非（农转非是中国在至少三十年中将农村户口转为城市户口的核心过程）改革相联系起来。随后我们详细阐述户口制度最近的变化，主要依据从主要的数据库以及相关的网站（包括很多有良好声誉的网站）上系统收集的不同声明、报告和研究文章，弄清它们的意思并且评估新变化的重要性，这包括对广为宣传的石家庄户口改革的观察。我们指出西方媒体对最近的户口改革存在着严重的误读，尤其是与农转非相关的改革。结论部分回答了中国是否正在废除户口制度的中心问题。我们还对中国在过去的三到四年中在这一领域取得的进步做了评论，如果有进步的话，并且强调了局外人在准确判读今天快速变化和尽管更加开放但也愈发复杂的中国时所面临的一些困难。
二元户口划分
户口制度效仿了苏联的内部护照制度而且还植根于中华帝国的传统之中，这一制度与其他通常所见的家庭登记制度，如日本或台湾的户口制度大相径庭。在那里，家庭登记主要充当的不过是一项统计/记录制度。相反，中国的户口制度是一项管理和约束人口流动的国家制度，它是毛泽东时代中国政府用来推进急速工业化的三个关键手段之一。今天，它是决定得到公共福利、城市服务以及更为广泛的公民权的权利的最重要机制之一。在其应用的过程中，它是主要针对农民的制度性排斥最为严肃的形式。为了理解最近的改革的重要性，我们需要仔细解释有关户口的所有词汇，以此来理解它是如何运行以管理中国的人口流动以及其相关的组成部分的。
在中国大陆，所有的中华人民共和国公民的个人户口都是根据两个相互关联的部分分类整理的：一个是根据社会经济资格，一个是根据居住地点。
社会经济资格：“农业”与“非农业”户口
户口登记的第一种划分是户口“类别”或者户口“性质”，通常被称作“农业”和“非农业”户口。在20世纪60和70年代，这种划分决定着获得国家分配的粮食（被称作“商品粮”）与其他特权的权利。户口类别源于20世纪50年代的职业分工，但是随着这一制度的发展，户口类别之间的区分并不必然与户口持有者的真实职业有关。
在最近的改革之前，是农业与非农业身份之间的区分基本上确定了一个人与国家之间的关系以及获得大量由国家提供的社会经济利益（尤其是在20世纪60、70和80年代）的权利。非农业身份的名号赋予了持有者获得由国家提供的住房、就业、口粮、教育和享受医疗护理以及其他社会福利待遇的权利（这段时期对一个人户口身份一个简单测验就是看他或她是否有获得由国家提供的商品粮的权利）。农业人口被认为在很大程度上是自给自足的，只得到非常有限的，如果说有的话，国家的恩惠。那些有着非农业身份的人，不管他们的物理位置在哪或者他们是定居在城镇、小城市还是大城市，都自动获得得到这些利益的权利，因为这些利益是由中央政府分配和拨款支持的，这使得非农业身份在全国都非常吃香。那些有着农业身份的人没有获得那些在他们登记居住地之内或之外的资源的合法手段。这一机制是用来阻止在国家计划之外的迁移的。而且，从农业身份转为非农业身份是受到严格管制的，是由中央政府通过农转非（将农业户口转为非农业户口，将在下一部分讨论）来控制的；这一过程很大程度上是被用作在中央计划经济中进行劳动力配置的工具。正如下文所讨论的那样，农转非，连同农业户口与非农业户口之间的区分，在很多地区已经被逐步废除了。我们称这一过程为“农转非改革”。
居住地：本地与非本地户口
除了户口类别以外，所有的人也根据他们的户口所在地而被分类。这是一个人正式的或者“永久的”居住地。在户口管制之下，每一名公民都被要求在一个而且也只有一个永久居住地登记。换言之，除了农业与非农业的划分以外，每个人还根据他们是否拥有与一个行政单位（例如一个城市、镇或是村）相联系的本地户口而被区分。本地常住户口确定了一个人在一个特定地点从事很多活动的权利。在农转非改革之前，户口类别确定了个人所能得到的服务和福利的种类（通常是由中央政府规定的），户口所在地决定了人们在哪里能得到这些服务与福利。从20世纪80年代开始，不同城市辖区之间本地户口持有者所能获得的服务与特权的数量和类别的差别越来越大。
因为这两种划分的含义不同，居住在城市和城镇里的既有非农业户口人口也有农业户口人口，相反地，农业户口人口可能会存在于乡村和城市中。因而直到最近，根据上文所说的二元户口划分，除了外国公民，在任何城市中都有四种人。这种区分对于理解户口改革是重要的，因为制度的变化会对这一制度下根据其户口划分而来的不同的人产生不同的影响。为了说清楚这一点，我们用南京（作为一个“本地”地方来为这四种人提供一个例证：第一，那些拥有本地（南京）非农业户口的人（众所周知，包括大部分南京“城市居民”）；第二，那些拥有本地农业户口的人（他们大部分住在南京的郊区和乡村）；第三，那些拥有非本地（非南京）和非农业户口的人（大部分都是来自其他城市的迁移者）；最后是那些拥有非本地农业户口的人（大部分是来自南京以外的乡村的迁移者；绝大多数的民工属于这个范畴）。
由于中国有着同样复杂且多变的“城市”定义与城市的命名标准，术语之中的细微差别——尤其是在翻译之后——很容易被忽视，这导致了混淆和误读，尤其是与城市化和迁移过程联系起来的时候。为了对最近中国的户口和农转非改革有一个准确的判读，仔细地区分这些词语并准确地理解他们是必要的。
批准户口迁移的制度与农转非改革
在（从农村到城市的）迁移领域中，区分户口与非户口迁移者是必须的，这是根据接收城市或城镇是否将本地户口作为迁移的结果授予迁移者来划分的。大体上有两种迁移：需要正式的本地居留权转移的迁移（户口迁移）；户口没有变化并因此在目的地没有正式居留权利的迁移（非户口迁徙）。在中国，只有户口迁移才被官方看做是迁移。其他任何的迁移仅仅是人口流动（population movement或'floating'），意指这种迁移的持续性很低。非户口迁移者被认为是不应（而且是在法律上未经授权的）在目的地永久停留的暂住者，因而，他们通常被称作“暂时性的”的移居者，尽管很多人已经在他们的目的地住了数年之久。在目的地他们也是处于国家的福利责任之外的。另一方面，户口迁移可以得到国家资源并且属于“计划”迁移的范畴。在过去的大约25年中，大部分的流动人口是有着农业户口并进入城市的人，这些人被归入前一部分所描述的最后一个范畴。
20世纪90年代末的农转非改革之前
在20世纪90年代末之前，任何正式的永久性迁移都需要国家的批准，以此来将农业户口身份转为非农业户口身份，并且改变户口登记地（从农村转到特定的一个城镇或城市）。也就是说，任何包含永久性户口改变的、从农村到城市的迁移既需要权利地位的转变——农转非的过程，又需要居住地点上的地理变化（参见表1）。在申请改变固定户口登记地时，申请人需要向公安局递交合适的文件以获得一个“迁移许可”，这赋予他们在新地方获得一个户口的权利。迁移许可是建立在成功结束的农转非基础之上的。换言之，农转非是从农村到城市的户口迁移中关键、必要的一步。
农转非的资格是由中央政府规定的，目的是服务于国家的需要。在过去（尤其是20世纪70和80年代），农转非主要是给以下这些人的：那些被国有企业招聘为永久雇员的人（招工）；那些因国家发起的土地征收而失地的人（征地）；那些被高等教育机构招收入学的人（招生）；那些被提升行政职务的人（招干）；那些因特殊的家庭情况而迁移的人（例如迁到一个城市与生病的父母亲同住并照顾父母）；那些加入了军队（参军）并且复员到城市的人；以及那些被认为是属于特殊范畴的人（要么是对过去政策错误进行补偿的接受者，要么是因为他们为国家工作而承受了个人牺牲和困难的人）。在一些案例中，非农业户口被用来奖励在工厂中特别勇敢和杰出的工作行为。相反，犯了特定罪行的人就被剥夺了非农业户口身份。在每一个地方，每年农转非的配额被中央政府控制在非农业人口的0.15%到0.2%之间。在理解这一过程最近的变化时，注意以下这点是重要的：中央政府不仅管理和批准每年全国和各地的农转非配额，而且还承担着非农业户口人口及其增长的主要财政责任。
表1：户口迁移的批准过程
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过程
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批准机构（以及为迁移者所负的财政责任）
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重要性
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农转非改革之前
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农转非改革之后
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步骤1：农转非（从“农业”户口到“非农业”户口）
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中央政府
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重要
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不需要
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步骤2：获得本地户口（从非本地到本地）
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地方政府
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通常是在批准农转非之后
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重要
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农转非改革
从20世纪80年代初开始，中国已经逐步执行了不同的方案来将财政和行政权力下放到更低级的政府。这一趋势包括户口制度管理上的变化。地方政府在决定向其各自的行政辖区内进行的户口迁移与非户口迁移的水平上有了更多的控制权，尤其是自在20世纪80年代末以来。这一点可以从1992年和1998年的公安部指示（由国务院批准）中看出来，这些指示中允许城市当局将（永久性或准永久性）本地户口授予投资者和其他在城市中拥有稳定的工作和居住场所的人，主要是专业人才。事实上，很多地方政府通过“出售”本地户口来利用这项新权力增加收入，有时这令中央政府十分震惊。
20世纪80年代的市场导向的改革，连同更为浩大的人口地理流动，给传统的户口制度及其管理施加了巨大的压力。同时，在中国国内和国外，对由这套制度所引发的很多问题的批评越来越多。90年代初，中央政府终于开始对这些问题加大了关注。1992年一个由来自数个部委的官员组成的工作组在国务院领导下成立。1993年6月工作组散发了一份改革建议草案，其中包括要求废除农转非，将二元划分简化为一项基于永久居住地的单一制度，同时加强地方对户口制度的管理。这一新方案提议通过三种主要的行政区分对个人户口进行分类：常住户口、暂住户口和寄住户口。这项计划还建议给予地方政府在决定每年吸纳的永久迁移者的配额上以完全的控制权。
虽然这一提议从来没有被国务院正式批准，但是其中很多点已经在全国和一些被选定的地区被用作新户口政策的指导方针。已经实行的措施包括放宽向小城镇迁移户口（1997年和2001年）；允许家庭成员户口迁移，这些家庭要么是有小孩要么是有老人，而小孩的父母或是老人的孩子已经是城市居民了；向富人（投资者和购房者）或者有符合地方政府规定要求的职业技能的人提供本地户口身份。
户口管理和划分的地方化也逐渐得到实行。例如在20世纪90年代，很多永久或者半永久的本地户口以不同的名号（包括“蓝印”户口、“绿卡”户口等等）被很多城市创制出来。到90年代中期，中央政府已经把农转非配额的管理和接纳迁移者的权力委托给了大部分的城市。1992年伴随着粮食配给制在全国的结束，农转非的标签在户口迁移中丧失了其大部分实质上和形式上的意义。尽管根据农业与非农业户口身份归类的人口数据仍然继续在不同的官方统计年鉴（其中包括2000年的人口普查）（有一些是根据代理得到的）中被使用，但是1995年公安部所采用的新的户口登记形式并不包括对非农业户口与农业户口的划分。
90年代末废除农转非的主张也在一些地方进行了实验。最为明显的就是21世纪初，大量的新闻都报导一些省级行政单位，如广东、浙江、广西、上海、河北、湖南和江苏，已经声明它们正在开始取消一些城市和所有城镇管理城市户口时的农转非配额。这一新举措意味着这些省份将会在个别辖区内（大部分是镇和县一级的城市）废除“农业”与“非农业”户口之间的区分。2001年，商务部也停用了“市转证”，正如上文所指出的那样，这是获得“迁移许可”的一件重要文档，在过去对完成农转非是必需的。在这种新的创举之下，根据由各地政府（城市与镇）所规定的“准入条件”所进行的户口发行成为管理户口迁移的唯一机制。简言之，过去曾经是一个两步的过程现在被简化为一步，如表1所示，而且，上文所提到的省区中的很多地方计划逐步取消农转非。
既然这样，那么公安部2005年10月25日声明的实质是什么？声明基本上是一个对过去几年农转非改革进展的报告，不是一项新的政策变化。公安部副部长李金国在他的报告中称，11省（包括山东、辽宁和福建）已经开始或者即将开始执行城乡统一户口登记制度，取消农业与非农业家庭户之间的行政区分。他所指的户口统一已经在或将要在个别行政辖区内实行。这篇报告与这个国家自90年代末以来的所发生的事情是一致的。正如下一部分所解释的那样，公安部的声明中并没有什么真正有意义的东西。虽然如此，但令人感兴趣的是，正是这篇报告令国际媒体兴奋起来，并且在随后的几周引发了媒体对于即将到来的户口制度的死亡进行的一窝蜂式的报导。
废除农转非的意义
最近正在进行的农转非改革有两个主要方面，这两个方面的改革从20世纪90年代末以来就已经开始了。第一个是户口管理的地方化，尤其是与接纳“外来者”为城市中的本地户口人口的标准有关的部分。第二个与消除本地户口人口中农业与非农业户口的区分有关。
户口管理的地方化
很多地方政府（城市和镇政府）现在已经得到了全部的权力和决断的自由，可以来设定它们自己的接纳标准以及每个单位每年接收的新永久户口的数量；再也没有由中央政府发布的配额限制了。正如前文所示，自90年代末以来这一行动已经逐步在很多地方市中心得到了执行。2005年公安部的声明是对这一行动的报告和重述。由于我们的主要关切是来自农村的移居者的平等权利，所以关键的问题就是新的、由地方决定的准入条件是否与在不同城市工作的农民工（他们的典型形象就是一名年龄15到34岁的农民，受过初中教育并有一个农业户口）有关。
根据对大城市（数以千万计的农民移居者的目的地，而且我们有这些城市的详尽资料，包括北京、上海、广州、深圳和南京）的抽样调查，市政府把本地永久户口主要是给了那些非常富有的人（例如，能够在市场上购买高档公寓或是进行大笔投资开办公司的百万富翁们）或是受过良好教育的人（通常拥有一个学位或者是专业资格）以及那些是现在的城市居民直系亲属的人（通常是配偶或子女）。为了说明这一点可以看一下深圳，深圳在其2005年对获取该市永久户口的条例中规定，居住在该市的下列三组人群有资格申请本地户口：专业人才和拥有大学学位的人；主要的投资者以及那些根据国家特殊政策有资格迁移到城市的人（例如两地分离家庭的成员,他们的家庭持有本地户口并且在深圳定居，还有退伍的军人）。
第三个范畴通常并不适用于普通的农民移居者，除了极少数的例外以外，其他两个范畴的要求明显超出了他们的能力所及。因而，我们的关键问题的答案是“否”：在这些城市中由地方设定的准入要求与农民移居者没有关系。正如上文所指出的，过去，尽管农转非是非常具有选择性的，但是农转非是给那些自身条件满足招工、征地、招生、招干或参军的标准的人，或是给那些有特殊的家庭情况的人以及那些处于特殊范畴中的人。普通农民很少有机会能被接纳，主要是通过招工的方式，这是作为对国家征地的一种补偿，或者是因为在进行一项危险的工作（例如在一家国有煤矿工作数年）时为国家做出了“贡献”或者“牺牲”。然而，现在的新行动几乎是完全偏向上层的富裕人士以及受过良好教育的人，与普通农民没有什么关系。换言之，从一个集中的农转非机制到由地方决定的准入条件，这一变化对这些城市的农民工几乎没有影响。它肯定不会结束这种普遍的，对农民移居者的差别对待模式。正如BBC的报导所表明的，这一新举措的目的也不是想通过鼓励来自内陆的劳动力的新一轮涌入来促进沿海地区的经济增长。
地方化意味着行动可以因地区而不同。正如人们所料，很多有着更多由政府提供的福利（包括更好的公立学校）的大城市倾向于设立最为严格的准入条件，而社会福利少得多或是几乎没有社会福利的小城镇门槛是最低的。在新一轮的举措之下，农村移居者可能获得的一点小小的收益就是有可能获得一个小城市（大部分都是镇，但是也有一些县级城市）的户口。自从90年代末以来，这已经是相当容易了。但是小城市并不是大多数农民移居者想去的地方，因为与主要的大城市相比，小城市的工作机会、社会福利和生活设施相对缺乏。而且，那些获得了小城镇户口的人被要求放弃他们在家乡获得土地的权利，在一些地区这是一项潜在的巨大财产损失。尽管1997年的行动使得移居到小城市变得容易了，但是官方记录表明，直到2002年，全国的小城镇和小城市仅仅发出了139万份户口。
消除农业与非农业户口的区分
新行动的第二个方面需要消除对农业与非农业户口的划分。大部分的外国记者都认为这意味着这个国家所有的农业与非农业人口都将被同等对待。很明显，正如一些分析家所指出的那样，考虑到对资源与财政的巨大影响，事实并非如此而且也不可能如此。记者们所忽略的细节是这种“平等化”只在一些有选择的地方（通常是城市）之内发生，而不是跨区域或者是在全国范围内发生的。在有选择的城市或者城区中，这一措施正在得到执行，农业和非农业户口被“统一”到一个单一的范畴之中，称为居民户口，这种户口没有以前农业与非农业的区分。在某一特定地区所有持有居民户口的人都应享有同样的权利和地位。因而，那些将被纳入统一户口的人主要是持有本地户口，居住在已经归相关城市管辖的郊区的人。
被选择的实施这一措施的单位通常其农村户口人口都已经“城市化”了：他们中大部分人不再参加任何农业生产。如果仍有务农者的话，那他们只占当地登记人口很小的百分比。这种情况的一个例子就是北京的石景山区，石景山区是一个郊外工业区，在改变之前农村户口人口只占总人口的4.6%。另一个例子就是广州郊区，那里大部分农业户口人口不再以做农活为其主业。20世纪90年代末这种情况在珠江三角洲地区就已经相当普遍了。更为重要的是，这些地方主要都是已经城市化了的或者是正在急速城市化的单位，那些剩余的、最初由农业户口人口集体所有的土地需要用来进行城市和工业建设；转为城市居民户口事实上通常是为了征用农民剩余土地而做出的一种局部补偿安排。
事实上，近些年来已经有数百起农民投诉甚至抗议事件，他们对地方政府对征地做出的补偿和解决办法不满，因为对所征用土地的补偿远低于其市场价值。这些地区的很多人事实上倾向于保持他们的农业户口身份，那样他们可以继续从他们的土地（例如从房屋租赁）和其他的农业“利益”（例如在现行的家庭计划政策下对农村人口额外的生育补贴以及从他们家乡的“集体”企业中每年获得的“红利”）中获得财产收益，而且同时因他们靠近城市而享受很多城市生活的便利。事实上，在珠三角地区很多所谓的“村”（在行政上被划为村，但却高度城市化的地方，包括一些在城市中的村落）中，由于土地利用所带来的财产收益，农业户口人口享有与那些在邻近的城镇中持非农业户口的人相似的生活标准。
这种农业/非农业平等化也正在一些沿海城市，如厦门和南京的低保方案中进行实验，就像其他大部分大城市一样，这也是在很多半城市或者正在城市化的“区”或县进行的。因为土地被国家征用了，很多原来的农民也丧失掉了他们依赖于土地的生计和社会保障。早在2006年，广东的一些县级单位（例如顺德、化州和电白）就在考虑将社会福利待遇（例如那些对退伍军人的待遇）平等给予其本地农业与非农业人口。然而，有一个小问题就是这些变化只适用于那些已经持有这些辖区的本地户口的人，不适用于那些来自辖区以外的人。在我们所知的所有案例中，农村与城市服务的平等化对那些没有目的地的户口的人来说没有任何意义。因而，很清楚的就是这一创举对于改变大部分“农业”人口的公共福利标准完全没有任何作用。例如在全国范围内，农村和城市的低保制度仍是两套分离的制度，仍然有着差别巨大的标准。
简要概括一下就是，最近废除农专非的主要效果有两个方面。第一，决定本地户口人口的规模以及接纳要求的机构已经从中央政府转到了地方政府。第二，很多城市已经在其各自城市（包括其一部分或全部郊外的县级单位）内部执行了一套方案来消除农业与非农业户口之间的区分。平等化只适用于那些已经拥有本地户口的人，而且平等化不仅仅是给居住在城市边缘的、以前的本地农业人口的一项新加福利。在大部分案例中，那些人以永久性丧失他们的土地来作为对他们被纳入城市社会福利体系的交换，而在正在城市化的区域，土地通常是一样可以从中获得多得多的现在与未来的财产收益的资产。一些评论家认为这种“平等化”是对农民财产的一种间接掠夺。
可以看到在废除农转非的第一个效果之下，很多大城市由本地决定的准入要求被设置的如此过分之高以至于这些变化与大部分农民工完全没有关系。第二个效果也不适用于这些人，因为他们并没有迁移目的地的户口。换言之，这项创举对于在广泛的全国/地区层次弥合农村与城市人口之间的鸿沟没有什么作用；超过一个特定的城市地区（那些受到影响的人已经在此定居）层次它就不适用了。
进步的迹象？
在总结这篇文章之前，我们还想简要考察近年来涉及到户口制度改革重大进展的一些事件，尤其是那些关系到农民工权利和福利的事件。2003年在广州，来自武汉的一名在校学生孙志刚因警察施暴而死亡，当时他没有携带暂住证，因为他没有本地（广州）户口。这个案件在媒体上引起了普遍谴责，事件清楚地表明，受到良好教育的“无证”移居者的地位也仍然很脆弱。这个悲剧性事件的一线希望在于，相关的法律随之立即进行了修订，限制警察滥用权力（拘留和惩罚没有有效身份证件的人），更好地保护移居者。进一步的研究需要揭示这种法律上的变化对保护移居者免遭警察虐待是否能起到实际效果。在这一年的晚些时候，温家宝总理无意间发起了一场举国帮助农民工讨回拖欠工资的运动，欠薪对全国的许多农民工而言都是一个严峻的问题，当时温总理在访问重庆期间绕道到农村，帮助一个农民家庭讨回了养家糊口的拖欠工资。这场运动自那时起一直持续至今，反映出了问题的顽固性。
在移居者子女教育方面，国务院于2001年5月颁布了一项重要的政策文件，要求地方政府承担起通过公立学校体系为移居者子女提供九年义务教育的责任。这在北京等少数城市已经取得了进展。根据一份报告，2006年，北京市的37万移居者子女中有62%在公立学校上学，25%在不合法的打工子弟学校就读。但是，许多严峻的问题仍然存在：打工子弟经常要交比当地居民高出几倍的学费，大量打工子弟在不合格的学校上学或者根本就没有上学。其实，很少有地方政府实际执行了这项接收打工子弟在公立学校上学的政策，至少截至到2006年末是这样。一个生动的例子是上海于2007年强行关闭一所“不合法”的打工子弟学校，这所学校为大约2000名没有上海市户口的学生提供教育。
在许多其他方面也存在类似的喜忧参半的情况。新世纪初，一些省份和城市，比如广东、北京、上海和厦门开始建立涵盖农民工的有限社会保障计划。在国家统计局2006年的一项大型调研中，大约三分之一的农民工有意外伤害保险的保障。总体上，这些计划的参与率较低，覆盖率也非常有限，远远少于城市职工的类似计划。截止到2005年底，在超过1亿的农民工中大约有1400万人也参加了某种形式的养老保险计划。不过，向移居者销售养老保险也存在有效性或者甚至是道德上的严重问题，因为所有的计划都要求工人缴纳相当大的部分，而且是不可以携带的：在获得养老金之前，参保者必须在一个固定的地方工作15年以上。因为民工就业的流动性很高，人们不由怀疑有多少民工在晚年能够符合获益的条件。
从2006年开始，中央政府取消了对新招聘公务员的户口要求；推测起来，新的岗位现在已经向所有公民开放，包括农村居民，不论户口类别如何。这无疑是一个积极的变化，但是这仅仅适用于那些接受了更高教育的人。国务院于2006年1月颁布了一个四十点的文件——《国务院关于解决农民工问题的若干意见》，这有可能对影响农民工权利的长期政策变化更为重要。这项文件要求地方政府适当放宽农民工落户条件，包括优先准予农民工中的劳动模范和高级技工落户。另一方面，文件也承认民工是一种在中国城市持续存在的现象，进一步表明创造这种社会类别的户口制度首先会在未来许多年里得到维持。虽然如此，文件在总体上为民工说话是一个值得欢迎的举动，更加肯定了要为民工创造更好的工作和生活环境的举动。不过，考虑到今天城市的户口管理已经基本实现地方化，这些“善意”在多大程度上能够得到执行还有待观察。
最近，在2007年6月的全国人民代表大会上通过了一项要求对工人提供一系列保护的法律（包括政府支持的工会在工资谈判中发挥更大的作用以及需要书面合同的保证），这部法律可能增强工人获得更长期、稳定的工作的能力。法律于2008年生效，据说通过这部法律是为了应对流动性劳动力对欠薪和不安全的工作环境日益上升的不满。法律也要求雇主同等对待外出打工人员与其他职工。当然，法律的效力取决于它的强制执行，这个问题很大程度上掌握在地方官员手中。在这一点上最具有象征性的是，三名农民工首次作为人大代表参加了2008年2月的全国人民代表大会。
正如上文所提到的，地方层次上的户口改革的步伐也有很大的差异。河北省省会城市石家庄于2001年采取了所有大城市中最彻底的户口改革，一举登上了全国新闻媒体的头版，石家庄户口政策改革可能在未来成为其他城市的典范。石家庄新户口政策规定的准入条件比上文作为样本分析的大城市低得多。除了富人、教育程度高的人、城市居民的家庭成员等通常的类别（共八类）之外，石家庄改革最进步的特征是增加了“务工者”一类，他们有资格获得本地户口。中国青年报在报导这一消息时形容它是“彻底拆除户籍藩篱”，认为30万农民工将从中大大受益。不过，如果做更进一步的考察，务工者一类仅限于已经在该市工作至少两年的合同制工人。目前并没有系统的、统一的数据来评估有多少民工实际上得到了该计划的承认。现有的材料表明，第一年的数字相当大（11000至70000人），按照其他大城市的标准看是非常惊人的。不过，对于大多数农民工而言，影响是有限的。细致考察该计划表明，在两年里从中受益的绝大多数农民工是拥有农业户口的本地人口。这种情况与许多其他城市类似，前面的部分已经对此作了分析。
在改革实行一年之后，石家庄市逐渐对这类新进城者关闭了大门，低技能流动工人的比例在总流入量中陡然下滑。2003年秋，石家庄市公安机关决定进一步限制低技能流动工人的流入，颁布了一项经过修订的规定，其中的居住和购房要求更高。在新规定实施之后的一年，只有670名流动工人被允许落户。与实行类似改革的其他城市一样，规定的实施在实施过程中也有很大的余地来适应本地的需要，低技能流动工人通常可能无法满足持续就业（石家庄的要求是两年）和居住的要求，因为他们的临时工作具有很大的流动性，在城市的住所也经常变化。从这里的简要考察中可以明显的看到，即使是石家庄的“革命性模式”也不能真正像中国青年报的报导那样“彻底拆除户籍藩篱”。从我们的初步分析来看，石家庄市的户口改革将“务工者”归入允许进入的类别中确实具有一些重要意义，但是它的范围还非常有限。在实践中，石家庄市的新政策与其他大城市并没有很大的不同：制定这些政策很大程度上是为了吸引富人、专业人才、受教育阶层，为现有城市居民的家庭成员和土地被征用的本地农业人口解决户口问题，但是户口并没有向低技能农村务工者开放。
即使石家庄市的农村移居者有一些机会，近年来其他地方和全国范围内的一些迹象似乎表明了相反的方向。作为一个典型的例子，2006年初秋，在2008年北京奥运会准备计划中，一位北京市的官员公开表达了在奥运期间将几百万农民工遣送回家以达到可以控制的人口规模的想法。实际上，北京奥运会所有场馆设施都是由农民工建设的。在另一些例子中，比如河南省工业中心城市郑州，改革在实施之后很快又取消了。郑州在2001年放开了一些口子，在2003年又放得更开，但是城市在公立学校、道路、住房和交通方面的开支不断攀升，刑事案件发案数量也在增加，由此使得最令人担心的城市保护主义很快成为现实。新计划在2004年被取消。
这些零散的案例突出表明了全国范围内的各种努力以及在国家层次上解决既有户口制度广受诟病的问题的努力，如果户口制度不改革，将会严重影响到农民工的生活和生计，破坏“社会和谐”。这些案例可以说明新的地方化户口管理制度存在的矛盾，这种制度可能会——而且也是经常地——与中央政府的目标和出于好意的言辞相抵触。地方官员更希望利用改革措施作为吸引“最优秀、最聪明”的人和富有的人到城市，使最便宜的劳动力成为可能，征用农民的土地，让地方政府富裕起来。不过，我们也有理由相信，即使对中央政府而言，保持劳动力成本的比较优势对中国在全球经济中作为“世界工厂”的地位也是至关重要的。户口对于维持中国劳动力在国际市场上的超低成本明显具有重要意义。从这个角度看，实质性地废除户口仍然有非常漫长和曲折的道路要走。
结 论
本文主要关注点在于考察，中国在过去一些年是否已经采取了废除户口制度的重大步骤。为了回答这个问题，我们试图厘清历史上中国的户口制度的基本运作并考虑其近年来的改革。我们特别考察了在户口制度中传统上使用的二元划分体系以及与户口有关的词汇的复杂性。我们的结论是，中国正在逐步淘汰农转非，至少在一些有选择的省份的少数地方，但是并不像我们想象的那样废除户口制度。尽管新闻中有许多关于改革的言谈，但现实是这些提议很难削弱户口制度的基础。户口制度仍将是直接和间接阻碍中国农村人口到城市定居、维持城乡分割的一堵墙。王飞凌2004年对户口制度的评价是“已经进行了调整和变化”但“依然存在”，这一评价在4年之后的今天仍然成立。中国有句谚语，“雷声大，雨点小”，这句话贴切地说明了这一轮户口改革的情况。当前的户口制度，特别是关于农村向城市迁移的内容，在当代中国社会仍然非常重要。
尽管农转非在以前是农村向城市户口转移的核心部分，但随着当前户口管理制度的地方化，情况已经不再是这样。2005年的公安部报告中提到了废除农转非——在一些城市抛弃划分农业/非农业人口的做法，不过，这并不等同于废除户口制度或者取消对中国内部迁移的限制。事实上，农转非如今已经被地方确定的“准入条件”所取代，后者主要面向吸引富人或高学历的人，更广大的农民工很难与之扯上关系。对永久迁移的限制确实已经减少了，但这只适用于富人、受教育者和现有城镇居民的家庭成员。如果认为废除农转非是一项比方说让来自四川农村的农民获得广州的城市户口的全国性政策，那将完全是错误的。在一般层次上，这种户口改革建议极少打破中国根深蒂固的城乡分割，农村和城市之间的社会空间上的界限仍然有很强的力量。过去，城乡分割是根据由国家决定（中央政府控制）的“农业”和“非农业”户口来确定的。现在，城乡分割仍然存在，只是建立在“本地人口”和“外来人口”的区分基础上。这种情况的出现是财政分权以及人口管理和户口管理地方化的结果。
虽然从总体上看户口制度并没有被废除，不过正如中国的媒体上有时主张的那样，也确实存在“赋予农村居民城里人的权利”的情况。我们已经发现在某些地方进行了改革试点，不过范围非常有限，仅适用于那些在当地已经有本地户口的人——通常是土地被国家强制征用的当地农民。来自其他地方的农村移居者仍然是“外来人口”，感受不到这种变化的影响。即使对于少数正在转成城镇户口的本地农业户口持有者而言，这种变化是否能够给他们带来根本上的实际好处仍然是一个巨大的疑问。从农民反对土地征用的许多请愿和抗议来看，我们可以说这种变化并不是一种很好的变化。
那么，为何外界（尤其是西方）媒体得出了户口制度正在被废除的牵强结论呢？我们发现在这个特殊情况里，在“技术”层次上，许多新闻记者并没有意识到户口运作的复杂性。他们并不知道，通过当地的准入条件，农转非被同样有效的控制所取代。他们也倾向于假定，取消“农业”和“非农业”分类意味着消除了中国户口中存在的“农村”与“城市”的界限，而这个过程实际上仅仅适用于个别有选择的行政单位。正如本文的分析所表明的那样，中国的户口制度及其改革的操作性规则和语言上的细微差别非常复杂，一不小心就会产生混淆，在翻译过程中尤为如此。在更为根本性的层次上，一些观察家可能更多关注的是从毛泽东时代以来在中国发生的变化，而不是那些延续性。在毛泽东时代，人们通常认为中国躲在“竹帘”之后。对于外界而言是一种半透明的状态，这层竹帘让观察家们选择他们喜欢的（或许有时是无意的），而对剩下的部分大加猜测。在某些方面，竹帘还没有而且可能永远不会完全被卷起。在整个“转型”期，新闻媒体特别倾向于关注中国的变化，认为它正走在一条不断通向“市场”经济的线性道路中，中国会成为一个与美国一样的开放的、自由的社会——大卫·巴里所说的“韦伯意义上的现代性目标”。由国家控制的中国媒体或许出于不同的原因也倾向于鼓吹同样的故事。结果，许多外界观察家忽视了毛泽东时代以来中国的延续性。并不令人惊讶的是，列宁主义、毛泽东思想的遗产，尤其是像户口制度这样的制度，通常具有自己的惯性，这种惯性让真正的变革很难实现。有时，这种认为中国在不断“进步”的观点可能忽视了许多有关中国改革更为谨慎的解读的重要性，也妨碍了我们更加准确地理解中国前进的方向。从一种简单化的中国观来看，废除户口制度和消除对农村移居者在城市的权利的限制不仅符合逻辑，而且是中国快速“向市场转型”不可避免的结果。有趣的是，户口制度明显是计划经济的核心制度。实际上，这项制度仍然有力地告诉我们中国在“市场转型”的道路上走得是远是近。我们必须小心谨慎，别把这种转型想成是理所当然；相反，我们应该根据他们的实际影响来考察政策的变化，而不是根据我们假设的中国未来会是什么样。
陈子恪/刘丰/何淑静 译