地方政治有种种乱象，其中各个政府部门利益的彰显与骄横即是这种乱象的组成部分。部门利益加剧了地方政治的困局。从部门利益的角度出发，我们可以凸现地方政治的问题，并可能借此发现整个中国政治的问题。

地方政府由各个部门组成，部门作为政府的分支机构，执行一部分政府职能，同级地方政府是各部门的上级，同时部门还有自己的纵向管理系统。本来这种关系是有法制规范，顺畅有节的。但是，在地方政治场域中，我们却看到了种种不正常现象，部门“绑架”地方政府，甚至与地方政府合谋侵犯公众利益，也常见部门之间各求其利，对各自公共职能推诿漠视，甚至在相互争夺地盘和控制权中造成公众利益的进一步受损。这些乱象在改革之前范围不大，被归为对人民利益漠视推诿的官僚主义并受到抵制，但是，在今日的中国社会，却是被视为政府部门的通病，好像已经见怪不怪了。部门利益如何从一个轻微病症变成了一个挥之不去的内在的毒瘤了呢？

谈及部门营利的发展，不能不回到改革之初。为了调动地方的积极性，中国的改革走了一条放权让利的道路，对于政府的各个部门，中央和综合管理部门也尽量将权力下放，以发挥其积极性、创造性，最大限度地增大社会财富和活力。这时候的部门行为出于更好地行使自身职能，对于社会公益是有促进的，部门权力的扩大带来了社会公益的扩大，部门扩权给自身带来的好处和社会公众从中获得的利益是一致的。但随后的发展却使部门逐渐成为具有自身特殊利益的封闭性的结构。这种特殊利益一是产生于与社会利益的分化中，二是产生于与其他部门的权力争夺中。共同获得的扩权空间需要更加明确的界分。于是，虽然有各条战线、各个系统，但改革之前战线、系统的统一性日益被战线内部、系统内部各部门之间的独立利益所分割。在改革给予的扩权争利的空间之后，部门在怎样更好地扩展自己的部门利益上有着不同的路径，并且和各个领域的改革政策息息相关。但总体来看，作为政府部门，其行政职能不受社会监督，并自主或在上级默许下“开发”经营性业务，使得部门成为利益竞逐场上的健将。

拿涉农部门来说，党委系统的农办、农业行政主管部门的农业局、农机部门、农技推广部门、农村供销社、农村信用社、粮食部门等，在改革之后各自职权划分越来越独立和具体，独立和具体化的职能带来了独立的资源、独立的作为空间。为了进一步获取资源、扩张权力，各部门展开对行政资源和服务对象的争夺。今天，“三农”领域惠农政策频出，各涉农部门也借机声称各自主管的业务对“三农”的重要，进一步扩张了部门权力，但同时，财政支农的利用效率却无大的变化，部门分散使用财政支农资金的弊端越来越突出。

部门利益张扬也与中国政治注重言说有关。政权必用理论论证其合法性，因为政体存续必须有理由，这是政治通则；也需用主导性政策或曰“路线”来引导各级政府行为。因为中国政府层级多，管理幅度和人口巨大，各种行政事务复杂，更加需要理论的深入和路线的正确。深入的理论和完整的路线有助于形成各级政府之间行动一致、中央政令畅通。所以，各级必须首先在政治上保持话语的一致，以求各级在思想、行动上的深层统一。但是，有时候，注重言说的效果可能走向了反面，使得表面统一，政府各级内部的利益分立却被这种追求言语统一所掩盖。似乎只要在政治上“正确”，危害整体利益的部门利益就可以被容忍。

维护部门利益的政策和做法，有时候连平头百姓也知道其中奥秘，但它就是可以堂而皇之地出台。如此后果，首先是得益于中国政治的高度话语化。各方面政策出台高度依赖政治话语，一个政策是否应该出台，很大程度上取决于它和执政党在某个时期的理论、路线的相关性和切合度。但是由于理论和路线某种程度上的广义性、抽象化，使得很多政府部门的工作都可以和理论、路线建立起联系，于是，每个部门的工作都很关键，都被论证成贯彻科学发展观的关键之举。各部门有专业机构做这种论证，在地方政治场域中，部门领导的领导水平有时候也体现在这种和“中心思想”挂钩的能力上。这种表面堂皇的做法首先在话语层面上“保持了一致”、“维护了大局”，但在其内在实质上，却须臾不忘部门利益，这种做法实则是破坏政令畅通、破坏大局的危险惯习。

高唱中心思想是这个体制维持集中统一的有效做法，但不幸也掩护了体制内部门利益的长驱直入。部门利益通过“中心思想”的包装，扩张职能，获得财政资源，谋取小团体利益。虽然其实质路人皆知，但是已经是体制内各部门无师自通的基本技艺。作为地方整体利益必然担当的地方政府，可能也是这种维护“中心思想”的体制技术的获益者，因此，也是睁一只眼闭一只眼。于是，地方政治就成为各部门利益兴风作浪、互相争夺的战场。争夺之下，公众利益被旁落、甚至在这种争夺之中被损害。虽然这是在放权让利改革中不断做大做强的部门行为主体主动为之，但也不得不看到重视话语一致的体制的鼓励和纵容。或者说，重视话语一致的体制并不在意部门的“口是心非”，无意之中给扩张利益的部门提供了保护伞。

当以高度一致的说法去争取部门利益之时，并不能仅靠说话好听。在地方政治的舞台上，谁有经济资源谁才有进一步扩张利益的基础。因此，经济资源不仅是部门营利的目标，同时，也是部门营利的资源。部门需要靠资源来打通关节，获得上级批准的项目，这里的资源是谋取更大利益的工具。所以，经济主管部门成为获取部门利益的领军者。这时候，在保护积极性、追求创造性工作的氛围中，部门自求利益扩张甚至得到鼓励，一时间，各部门不仅扩张其行政收费项目，更直接下海经商，经营性的业务不断扩展。地方社会中宝贵的创业空间被各部门或依托各部门的地方实力派人物所分割和占据。地方商业社会的形成和区域性的产业、市场很大程度上有部门利益的推动和部门在其中的作用。

结果，部门各求其利、偏离公共职能的一面，自然会逐步显现其负面结果。

最后，可能连党委组织部、宣传部也会成为创收主体，只要有公共身份和公共职能，就有意愿谋取小集团利益了。

有时候，地方不同部门之间也会找到或搭建短期的共同利益平台，有的时候是在地方贯彻上级中心任务搭建的部门合作平台，有的是共同创造出某种共同利益平台。这种共同利益是短暂的，必须双赢，如果一旦一方的收益小于其投入，这种部门合作机制即告瓦解。而有的时候，这种平台是上级一厢情愿搭建，如一些没有下拨资源的软性任务，虽然也有部门联席会议，但除了牵头单位有政绩收益外，所有要付出自己时间和资源的其他部门会一律消极。而如果有资源，部门在一起争夺的即是份额大小。有些时候，在某些公共职能上不作为或危害了某些领域的群众利益，相关部门则会自动站在一起，保守秘密或者共同抵制，尤其在有上级介入的时候。部门合作的基础是各自部门利益得到满足，而在部门营利化的基本格局下，一个各方均满意并能动态调整的部门间合作平台是非常难以创建并运行的，因此，地方政府也会受困于部门之间的利益纷争。很多时候，新的社会问题，一些不稳定的因素，何以不断发展、蔓延，主要是相关部门没有一个利益分享的制度化机制。

地方政治中的一个突出问题是民怨问题。上访量居高不下，即使是近年来中央政策屡屡释放善意的三农领域。很多反映的问题是代表公权力的政府部门对公民利益的直接伤害。但为什么不能得到直接解决，甚至越上访利益侵害越严重，直至问题积重难返，上访人更是在长期上访中穷困潦倒。这其中重要的原因，就是在部门行为导向以自身利益为先的情况下，公民权利受侵害很多就是部门利益扩张的结果，而公民反映的问题一旦被追究，则要揭开部门行为政治正确的遮羞布，丧失自我营造的话语保护伞，因此，部门必先全力打压。而信访很多时候又要返回地方部门处理，上访无异于使上访人和部门侵害者的利益对立变得尖锐和深入。原来可能只是经济利益冲突，而现在则涉及到部门的政绩是否真实、政治上是否可靠，因此，由上访人点燃并客观上由上访制度强化的斗争变成了一个公民与部门之间的全面战争，有些极端不合法的事件甚至变成公民与部门之间的生死之争。如果公民权利受到保障，与之牵连的部门行为被纠正，则整个部门利益受到伤害，甚至部门主要领导官位不保。由此，可知部门利益也是导致地方政治中官民对立乃至发生群体性事件的一个重要根源。即使是弱势群体的农民，今天已有更多渠道获知中央政策，对于地方政府的观察和信息收集手段也在逐步完备，中央好政策带来的预期与部门实际作为之间的反差不仅使农民挤上上访路，也使他们直接和部门抗争，造成地方的不稳定态势。

在公民个体的直接利益上，部门因追求自身利益去直接侵害之。在有关公民群体和长远利益上，部门行为更容易为恶。农民以合作经济组织形式谋求小生产和大市场的连接，事关一村、一农业产业的长远福祉。农民和全社会都希望政府在大力扶持的同时减少干预，真正推动合作化发展的局面。这些判断当中蕴含着一种对于政府的理想化认识，错就错在对部门利益行为的忽视或误解。

由于发展农民合作经济组织有政治正确，又有财政资金下达，因此，各涉农部门蜂拥而上。但是，部门从自身利益出发，并不真心扶持合作社自主发展。很多涉农服务是部门垄断经营的领域，如果将来农民通过合作社提供，会断了部门的财路。在中央全力支持的背景下，地方的各涉农部门支持合作社发展的条件在于：能拿到财政资金，我才去做；财政资金中必须我能够分肥，才能用到农民身上；合作社发展起来了，部门我必须能够进行控制，我才去推动成立和帮助发展。这每一步，都是部门利益为先的。因此，我们在各地扶持合作社发展的热潮之下看到的是部门主导和部门控制的格局。而且，由于涉农部门众多，各部门都会拿着上面的钱发展几个“示范合作社”，既捞政绩又赚银子。在这样的发展局面下，不仅示范合作社的长远发展不能保证，而且这种扶持的结果也导致了财政资源效率的衰减，并可能最终伤害合作社道路的声誉，进一步复制大户和部门勾结，广大小农利益受损的格局。

通过部门利益化获知地方政治的版图，同时也会使我们理解到高层政治和地方政治的某种同构。地方部门通过“跑部钱进”拿到了上级部门的资源，上级部门也就成为部门利益化链条中的有机一环，纵横交错的营利性部门于是就走出地方舞台，俘获了整个中国政治体。部门利益作为重要致因发展起来的地方政治失序，积累多了，会对中央政治形成压力。毋庸讳言，解决部门利益之瘤，是地方政治革新的重要内容。

   （作者单位：中国人民大学农业与农村发展学院）

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地方政府“公司化”的双重效应

周飞舟

有一种观点认为，在中国经济30年的高速增长中，地方政府的功劳最大。地方政府以发展地方经济为首要目标的区域间竞争，是解释“中国奇迹”的主要因素。这与我们的经验观察和认识基本相符。通过兴办地方工业、招商引资、推动城市化，地方政府在GDP和财政收入增长方面展开的“发展竞赛”日新月异地改变着中国的面貌。虽然在改革过程中，计划体制已经解体，政府不是通过制定发展计划，而是通过税收、财政、金融等经济手段来影响地方的经济结构和经济增长速度，但是政府的影响力丝毫没有减弱。任何地方企业、地方团体如果搞僵了与当地政府的关系，其发展前景一定甚为堪忧。

地方政府之所以围绕经济增长展开竞赛，与财政分权体制和人事考核体制的变化有关。改革以来，中央政府对地方实行财政包干体制，超收多留；另一方面，人事体制中的考核也侧重经济增长的指标，GDP的增长速度与地方官员的晋升发生了更为直接的关联。这都深刻影响了地方政府的行为取向。改革30年间，地方政府就像一些巨大的地区总公司，尽管公司的领导不断升职和更换，但是 “公司”的业绩——地方GDP和财政收入却一直保持着很高的增长率。“中国奇迹”正是由这些持续不衰的众多发动机推动的结果。

地方政府的“公司化”，不仅表现在其具有像“公司”一样明确的目标，而且还表现在具有像“公司”一样的运作效率。只要领导作出了决策，地方政府动员、指挥、落实和执行的能力比一般的公司有过之而无不及。这是因为政府不但可以运用财政手段来实施激励和奖惩，还可以运用行政甚至是“政治”动员来调动其辖区内的所有资源为其决策服务。在“公共利益”或者“公共服务”的目标之下，市场是“失灵”的；而在“政治任务”的名义之下，即使是市场和非政府力量也要为其让路，并为其服务。将经济增长“政治化”正是地方政府提高运作效率的不二法门。比如，东北某县政府为了推动奶牛养殖的发展，提出了养奶牛是“最大的政绩、最大的政治”的口号。在层层发动之下，县对各乡镇长的考核、各乡镇对村支书、村长的考核都以“推动农民养牛数”作为最重要的指标，以养牛数量搞比赛、排名次，甚至将其提升到“一票否决”的高度。财政部门为农民买牛进行补贴，税收部门为引进的牛奶公司进行税收奖励，国土部门为牛奶公司征地、宣传部门动员报纸、电视、广播宣传奶牛养殖如何赚钱，农业部门组织各村庄去外地买牛、大搞奶牛养殖技术培训，总之，一切为奶牛服务、一切为奶牛让路。结果，短短两年内，此县就变成了几乎农民家家养牛的奶牛养殖大县。

这种情形在当代地方政治中屡见不鲜，回顾历史也是似曾相识：这与改革前“运动式”的动员模式并无本质上的区别，唯一的差别就是当代“运动式”动员的目标大多是经济发展。在一些非经济目标的动员中，如扫黄打黑、举办盛会等，我们可以更加清楚地看到“运动式”动员的影子。一般而言，这种模式有以下几个鲜明的特点。

首先，以层层加码、不计成本的目标为主要导向。在一般的公司中，公司目标的实现要以成本核算为基本前提，“赔本的买卖”公司是从来不做的。但是地方政府几乎没有这方面的限制。一个目标一旦被“政治化”，就意味着不计成本、不惜代价也要全力以赴去完成。我们常常听到的说法叫做“算政治账”。“政治账”的逻辑与经济账全然不同。一算政治账，通常意味着在经济上就是“赔本的买卖”。在政治的层级体系中，一个目标一旦被“政治化”，就会被下级政府层层加码。所谓“上有所好，下必甚焉”。

其次，以全体动员、全民动员为基本的执行方式。公司的组织结构是一种比较典型的科层制结构，各个部门分工明确，易于问责。政府的内部组织结构与此类似。但是，在政治化了的目标面前，科层制运作的一些基本原则统统被打破。政府会围绕此目标成立专门的“领导小组”，由一把手或者二把手亲自挂帅，其成员来自各个相关职能部门的领导。这种领导小组一旦展开工作，政府所能够掌控的各种资源都会被调动起来，各部门的日常工作程序都要为此让路，这就是“全体动员”的方式。如果有必要，动员的方式会向下延及基层民众，变成“全民动员”为实现此目标而奋斗。

再次，以检查评比、奖励惩罚为主要的激励手段。奖励先进、惩罚后进是所有组织结构中重要的激励手段，在公司的治理结构中，对绩效和努力程度的评估效率是公司运作效率关键的保证。在地方政府实现政治化目标的过程中，这种手段常常被运用到极端的地步。如果部下不能全力以赴地完成目标，除了会承受经济上的处罚之外，其晋升之路也就是“政治生命”也会受到极大的影响。当前地方政府中盛行的“目标管理责任制”和“一票否决制”就是这种手段最主要的表现形式。将激励手段极端化，一方面当然会造就上下同心的团结局面和令人惊讶的运作效率，另一方面也会制造出大量的浮夸风和隐瞒风。

明白了上述的运作逻辑，我们就能看到地方政府实际上比一般的公司更加“公司化”：它一旦确立了明确的行动目标，就能够在短时期内发挥出极高的运作效率，体现出极高的实现目标的能力。改革前后，政府的行动目标发生了由政治目标向“政绩”目标的转变。改革前，地方政府的运作目标在于响应中央发出的一次次的“政治运动”，而改革后，地方政府的首要目标在于出“政绩”，其中心内容就是保持地方的社会稳定、实现高速的经济增长。但是，地方政府实现目标的基本运作模式并没有发生实质性的变化。所谓分权，只是将政绩目标层层向下承包而已。为了实现目标，地方政府虽然各显其能，但是无论大江南北还是沿海内陆，地方政府的运作逻辑却表现出惊人的一致性。

当然，从政治运动目标向经济增长目标的转变，也带来了一些政府行为方式的新变化。随着经济的高速增长和财政规模的日益扩大，地方政府掌控、动员资源的能力也在不断增强，这大大强化了政府实现目标的能力、提高了政府内部的运作效率。我们看到，为了实现GDP的高增长率，有些地方政府可以一掷千金地发动大规模基本建设投资；为了维持地方社会的稳定，有些地方政府的“维稳基金”规模甚至超过了社会保障基金。政府体系内部的检查评比、参观考察都与经济利益挂钩，或以奖金的形式、或以项目的形式，对下级进行激励。“跑部钱进”已经成为许多地方政府的主要工作目标之一，大规模的专项和项目资金自上而下地体现着上级政府的意志，成为其实现目标的经济激励手段。概括而言之，迅速增加的政府财力使得地方政府在实现政绩目标、提高运作效率方面如虎添翼。这不但能够帮助我们理解持久不衰的中国奇迹，也能够帮助我们理解为何政府调控经济的能力能够与市场经济同步增长。

从一方面看来，地方政府这种极高的动员能力、运作能力和实现目标的能力当然是弥足珍贵的，我们很难想象这样的泱泱大国是由一个组织涣散、效率低下的政府来进行治理。但从另一方面来看，政府的高能力和高效率也可能带来一些负面产品。如我们上文所分析的，经济运作中的“政治账”在市场经济下可能带来巨大风险；全体动员的方式从长远来看，可能破坏政府组织内部的制度化建设；浮夸风和隐瞒风在政治利益和经济利益的交互作用下可能难以遏制，在特殊情况下还会愈演愈烈。

因此，这种建立在不计成本、全体动员和检查评比方式之上的运作能力实际上是地方政府手中的“魔戒”：它会发挥令人惊叹的神奇功能，也会带来严重的负面后果，甚至危及其主人自身。改革至今，国力渐至强盛，社会矛盾也已日渐尖锐，政府行为的转变也到了刻不容缓的地步了。

首先，我们应该认识到，政府与公司有着本质的区别。公司的目标简单明确而且易于测量，就是盈利最大化。但是政府的目标却具有多重性和模糊性。地方政府不但应该关注一个地区的经济增长，更加应该关注这个地区的收入分配，应该关注“增长是谁的增长”，谁会在增长中受益，谁会在增长中受损。地方政府不但应该关注一个地区内的上访人次和群体性事件，更加应该关注弱势群体的社会保障和福利状况。地方政府不但应该关注一个地区内的财政收入增长，更加应该关注这些公共收入如何被用于公共目的，如何公平地覆盖了地区内的大部分民众。地方政府不但应该关注修了多少路、盖了多少学校、医院，更加应该关注教育和医疗服务的质量、教育和医疗服务的公平性。政府面对的挑战在于，这些“更加应该关注”的事情恰恰是难以测量、难以检查评比、难以在短期内见效的事情，也就是说，这些“更加应该关注”的事情恰恰是难以当作“政绩”、难以作为政府的短期目标的事情。当前政治改革的一个目标是如何科学地量化“政绩”，如何使得政绩考核中包含更多的民生内容。但是悖论在于，那些能够被“量化”的政绩往往难以包含最重要的民生内容。

其次，我们应该认识到，效率并不一定是衡量好政府坏政府的首要标准。政府应该有效率，但有效率的政府不一定是个好政府。政府应该首先追求决策的正确性和科学性，而高效率对此并无多大的帮助。通过前面的分析我们看到，地方政府的主要精力是“抓落实”，决策之正确好像是想当然的事情。科学的决策，依赖于政府内部的反复研究和辩驳，依赖于政府外部的建议、讨论和监督，而不是单单依赖于决策者的聪明才智、情势需要甚或是揣摩上意。两相比较，科学的决策可能恰恰是看起来低效率的产物。社会发展到今天，“拍脑瓜”的决策是越来越少了，经过“专家”进行了政策研究的决策越来越多，但是“专家”的名声却日渐糟糕，政策研究逐渐也沦为追求效率的牺牲品。

第三，我们应该认识到，对政府的考核不应该只是由上级政府来做。检查评比、奖励惩罚由上级部门来实行，只能培养出“唯上是从”的地方政府。即使考核标准制定得极尽科学，检查人员极尽廉洁公正，也不能遏制浮夸、造假、隐瞒的歪风。而检查越严、惩罚越重，恰恰助长了隐瞒造假之风。古人说，“法令滋章，盗贼多有”，政刑严酷，则民免而无耻。这是指检查者和被检查者极易陷入猫和老鼠的博弈游戏之中。要对政府的行为作出真正有益的评价，舆论和民意的参与必不可少，这才是根治歪风邪气的唯一药方。

从根本上看，地方政治的改良，不能依赖于在当前治理路径下的制度建设，而应该首先改变我们对政府职能、政府运作方面的固有观念。不改变当前的“政绩观”、“效率观”，而一味强调政绩考核的科学化、运作效率的制度化建设，不仅仅于地方政治无所裨益，恐怕还会带来更加严重的后果。抛弃掉地方政府的“魔戒”，虽然会在一段时期内损害政府运作的效率，但最终有利于澄清吏治，有利于国家的长治久安。                            

  （作者单位：北京大学社会学系）